Svårtolkat utspel från Putin håller Ryssland i ovisshet
Rysslands president Putin presenterar sitt förslag till grundlagsändringar. Foto: Alexander Zemlianichenko/AP/TT

Svårtolkat utspel från Putin håller Ryssland i ovisshet

Analys. ”Vart är vi på väg?” – liksom tävlande i På spåret är det en fråga som folk ställer sig i Ryssland idag, såväl de som rör sig i maktens korridorer som vanliga människor på tunnelbanan. Putins oväntade förslag om grundlagsändringar ser ut att föreslå mer makt till parlamentet men kan i själva verket innebära mer makt till presidenten, skriver Rysslandskännaren Anna Zotééva.

Publicerad: 2020-01-24

Den 15 januari 2020 höll president Vladimir Putin sitt årliga tal inför det ryska parlamentet. Putins tal blev en överraskning då få hade väntat sig att en plan för politisk omställning skulle offentliggöras så tidigt som fyra år före nästa presidentval.

De flesta förslagen om ändringar i konstitutionen berör omfördelningen av maktbefogenheterna mellan de statliga organen. Experter talar om ett ”kazakiskt scenario” där en del av presidentens befogenheter övergår till andra institutioner. Vid närmare anblick blir det dock tydligt att den förnyade versionen av konstitutionen inte ger uttryck för att andra statsorgan faktiskt stärks.

Referensen till Kazakstan gäller utvecklingen i den före detta sovjetrepubliken, som har nämnts som en möjlig inspirationskälla för den ryska makteliten. Kazakstans sedan länge sittande president Nursultan Nazarbajev avgick 2019 samtidigt som han behöll rollen som chef för säkerhetsrådet och partiledare för det styrande partiet.

För det första får statsduman inte större inflytande över regeringen. Den nya formuleringen om att statsduman ”godkänner” presidentens kandidat till premiärministerposten är i praktiken synonymt med den gällande bestämmelsen, som fastslår att statsduman ”ger sitt samtycke” till premiärministerkandidaten. Inte heller justeringar beträffande vem som utser diverse högre tjänstemän förändrar maktbalansen på ett avgörande sätt.

Ryssland-dumanröst778.jpgRyska parlamentet röstade för Putins förslag till grundlagsändringar den 23 januari 2020. Foto: Alexander Zemlianichenko/AP/TT

Det enda tydliga förslaget innebär att nästa president inte kommer att kunna inneha posten mer än två mandatperioder. Formuleringen ”i rad” som tillät Putins omval efter 2008–2012 års uppehåll är struken. Det innebär även att Putin måste avgå som president efter 2024. Å andra sidan begränsar ändringsförslagen domstolarnas oberoende ytterligare till fördel för presidenten. Om de föreslagna ändringarna träder i kraft får han eller hon i praktiken befogenhet att avskeda domare. Utöver detta får presidenten en starkare ställning i eventuella konflikter med parlamentet kring lagförslag, genom att få rätt att vända sig till författningsdomstolen för att stoppa lagförslag.  

Det osäkra kortet i den nya konstellationen är det så kallade Statsrådet som enligt lagförslaget ska få konstitutionell ställning. Enligt lagförslaget ska Statsrådet koordinera arbetet mellan statsorganen och ansvara för strategisk planering inom utrikes- och inrikespolitik, inklusive den socioekonomiska utvecklingen. Det kazakiska scenariot skulle kunna innebära att Putin efter 2024 får rollen som ordförande i statsrådet och på så sätt kan överse och behålla kontrollen över alla maktorgan. Rådets ställning är dock svagare jämfört med de redan existerande statsorganen, vars status fastställs i konstitutionens första kapitel som duman inte kan ändra. På samma sätt som det är enkelt att integrera rådet i den institutionella strukturen om det finns en majoritet för det i parlamentet är det lika enkelt att avskaffa det om förhållandena ändras.

Eftersom Putin inte kommer att vara president efter 2024 står frågan om hans framtid som landets ledare högt på agendan men varför påbörjas omställningen nu? Enligt statsvetaren Jekaterina Schulmann har interna faktorer varit avgörande. Hon menar bland annat att konkurrensen mellan olika elitgrupper och det ökande missnöjet i samhället har lett till att planen inte längre kunde hållas hemlig. Seniorforskaren Alexander Baunov på Carnegie Moscow Center tror tvärtom att det framförallt var de yttre faktorerna som ledde till det tidiga offentliggörandet. Enligt honom är tanken bakom den tidiga omställningen att inte låta västländerna påverka de politiska processerna under den känsliga perioden som ett maktöverlämnande utgör.

Oavsett anledningen genomförs omställningen i rasande takt: sedan Putins tal har regeringen hunnit avsättas, en arbetsgrupp som ska ge förslag på grundlagsändringar har inrättats, en ny regering har bildats och tillträtt och arbetsgruppen lämnat sitt förslag till presidenten som har överlämnat det till statsduman, parlamentets underhus. Duman antog förslagen i första omgången en dryg vecka efter talet.

Ryssland-Putin-PM778.jpgDen nyvalde premiärministern Michail Misjustin anländer med president Putin till ett regeringsmöte i Moskva. Foto: Alexei Nikolsky/AP/TT

Den av Vladimir Putin tillkännagivna reformen kan verka dramatisk. Detta tillsammans med tempot med vilket ändringarna implementeras gör att vissa kommentatorer har jämfört förloppet med en statskupp.Några av de föreslagna ändringarna berör faktiskt statsskickets grunder direkt. Ett exempel är att den internationella rätten får ge vika om den kommer i konflikt med konstitutionen, ett annat att det kommunala självstyrets oberoende begränsas genom att det ingår i samma överordnade system som den statliga förvaltningen.

Samtidigt är det svårt att se hur dessa ändringar, även om de implementeras, kan omvandla statsskickets grunder som stipuleras i kapitel 1 i konstitutionen. Detta kapitel kan inte ändras av parlamentet, istället måste en församling som valts för detta specifika ändamål anta en ny konstitution. De ändringar som föreslås kan därför inte åsidosätta bestämmelserna i det första kapitlet, som bland annat fastslår det kommunala självstyrets oberoende och att ratificerade internationella avtal utgör en del av den nationella rätten. Däremot kan de skapa juridiska konflikter och ytterligare försvaga rättighetsskyddet i praktiken. Följaktligen undermineras konstitutionen, som under en relativt lång period har verkat som en stabiliserande faktor i samhället.

Vid första anblick ter sig Putins agerande överraskande. Regimen saknar i vanliga fall politisk vilja att genomföra reformer och stoltserar med att den alltid följer lagens bokstav. Enligt Jekaterina Schulmann kan den pågående utvecklingen ses som ett försök att ”hitta ett sätt att ändra något utan att något ändras”, en metod som är vanlig hos hybridregimer likt dagens Ryssland. Trots att samhällets intressen endast i mycket begränsad omfattning tas i beaktande kan sådana regimer inte sluta sig helt och måste, om än motvilligt, anpassa sig efter samhällets krav. Den omfördelning av maktbefogenheterna som framgår av lagförslaget är ett exempel på denna logik.

Ryssland-protest778.jpgBloggaren och aktivisten Jegor Zjukov som greps under sommarens protester i Moskva frigavs villkorligt i december. Foto: AP/TT

Sammanfattningsvis är syftet med den pågående reformen inte helt klart. Ifall syftet är att skapa klarhet för den politiska eliten om landets framtid har försöket inte lyckats. Förslagen skapar fler frågor än de besvarar. Det är därmed inte uteslutet att olika intressegrupper fortsätter att konkurrera om maktbefogenheter och inflytande, vilket kan leda till att den ursprungliga planen får ett mycket annorlunda utförande i praktiken. Tydligt är också att Rysslands statsskick inte har tagit några steg i riktning mot en parlamentarisk republik. Inget i lagförslaget tyder på att parlamentet får en starkare ställning gentemot presidenten. Det är snarare presidenten som får ännu fler maktbefogenheter.

Att konstitutionen justeras utifrån enskilda personers politiska behov har i längden en negativ påverkan på systemets legitimitet. De förslag i konstitutionen som offentliggjorts visar på att man för närvarande har valt att använda sig av inrikespolitiska verktyg för att övervinna 2024-tröskeln. Det vitryska folket kan för tillfället andas ut.

Ryssarna efterfrågar inte längre bara stabilitet utan vill se en förändring i landet. Samtidigt minskar förtroendet för president Vladimir Putin och den nuvarande regimen, något som blev tydligt under sommaren 2019 då tiotusentals personer demonstrerade för att tvinga makthavarna att låta ett antal oppositionella politiker kandidera i valet till Moskvas stadsparlament. Även om kommunikationen mellan staten och samhället haltar så har samhället en viktig roll och har möjlighet att påverka utvecklingen, särskilt i tider av politisk omställning.

Det ryska riksvapnet är en dubbelörn. Den tittar åt två olika håll och kan idag ses som en symbol för den osäkra framtid som väntar landet. Det återstår att se vad den förnyade konstitutionen i kombination med andra samverkande faktorer kommer att leda till för politisk utveckling.


Anna Zotééva
Svensk och rysk jurist