Svår balansgång för EU:s smittskyddsexperter

Under den pågående situationen till följd av coronaviruset, som nu skakar det europeiska samarbetet och dess inre marknad i grunden, har EU-institutionernas samlade hälsoexpertis varit förvånansvärt osynlig. Till skillnad från Världshälsoorganisationen WHO, som väckt uppmärksamhet med vissa uttalanden, hör vi ytterst sällan något om själva smittspridningen från EU-nivå.

Från den europeiska smittskyddsmyndigheten ECDC (European Centre for Disease Prevention and Control) ekar det särskilt tomt i flödet. Med några få undantag (1, se noter nedan) är denna nästintill frånvarande i svenska medier trots att ECDC är den enda av EU:s myndigheter som råkar vara belägen just i Sverige, närmare bestämt i Solna. ECDC är också den enda instans som just nu har en samlad europeisk överblick, tack vare konstant sammanställning av information från både omvärlden och medlemsstaternas myndigheter. Riskbedömningar kring läget i EU som helhet uppdateras kontinuerligt. 

ECDC:s låga profil kan tyckas särskilt märklig med tanke på att det var just ett annat coronavirus som ledde till att myndigheten tillkom, nämligen sars-epidemin 2003–2004. Rädslan för spridning från Asien till Europa gjorde att europeiska nätverk av nationella experter hörsammades och fick sin egen myndighet. Med rekordfart rivstartade ECDC sin verksamhet i Stockholm. En europeisk expertkår på nästan 300 personer har sedan dess nitiskt följt varje blipp i de transnationella plattformar som finns för informationsdelning kring infektionssjukdomar. Inte minst upprätthåller dessa experter konstant insamling och delning av smittskyddsdata och alerts mellan medlemsstaternas myndigheter. Även i lugnare tider möts personalen varje dag i det särskilda krisrummet klockan 11.30 för att ta snabba beslut om riskbedömningar kring infektionssjukdomar som kan tänkas hota Europa. Särskilt allvarliga hälsokriser med implikationer för hela EU är med andra ord organisationens raison d’être.

Via en monitor i krisrummet följer de anställda pandemins utveckling. Foto: Jonathan Nackstrand/AFP/TT 

EU:s roll begränsad

Under den rådande pandemin har röster höjts i media som undrat var EU är och till och med om unionen kommer att överleva krisen. Denna fråga är mer komplex än den först verkar. Syftas det på brister i samarbetet mellan EU:s medlemsstater eller handlingskraften hos EU:s institutioner? De utmaningar som nu debatteras och hanteras med varierande framgång handlar dessutom ofta inte om hälsofrågor, utan främst om ekonomisk politik och den inre marknaden. Vad gäller spridningen av coronaviruset i sig finns det tydliga juridiska begränsningar kring vad EU faktiskt kan göra. Medlemsstaterna har enligt Lissabonfördragen fortsatt huvudansvaret för hälsopolitiken. Trots lagstiftning som formaliserat samarbetet något kring just gränsöverskridande hälsohot, är EU:s roll här i princip begränsad till att stödja och samordna.

Efter några sorgliga episoder där Italiens rop på hjälp genom civilskyddsmekanismen möttes av nationella exportförbud i början av krisen, har denna samordnande och stödjande funktion fungerat något bättre. Det gäller främst finansiering och områden där hälsofrågorna tangerar den inre marknaden (2). EU har till exempel mobiliserat tre miljarder euro från sin budget för att bland annat stödja sjukvården med upphandling och distribution av material. Man har även enats om ny standardisering som underlättar produktion av skyddsutrustning, lanserat gemensamma upphandlingar, gett anslag för vaccinforskning och underlättat för transport av patienter och vårdpersonal mellan länder. Men vad gäller strategierna för den faktiska hanteringen av pandemin har EU:s medlemsstater som bekant valt vitt skilda vägar.

Bakom kulisserna

Inför dessa nationella vägval som har med bekämpningen av själva smittan att göra står ECDC relativt tandlöst. Strategierna har varierat och många länder har till och med åsidosatt sina nationella expertmyndigheter och infört gränspolitik som saknar vetenskaplig grund. EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen har sagt sig vilja ha en diskussion om samordning kring när och hur samhällen ska öppnas igen, baserat på olika scenarier som EU:s smittskyddsexperter ska arbeta fram (3). Frågan är om någon kommer att lyssna. Och inte ens här är det ECDC som håller i taktpinnen, eftersom von der Leyen har utsett en särskild coronapanel av virologer och epidemiologer som ska vägleda henne.

ECDC:s mer tillbakadragna roll beror på att myndigheten saknar mandat att kommunicera och utforma sina underlag som faktiska rekommendationer (ofta används istället benämningar som guidance eller considerations). ECDC ska endast bidra med övervakning och riskbedömningar, medan själva riskhanteringen och riskkommunikationen riktad direkt till allmänheten ligger långt utanför dess uppgift. Det något tydligare språket från Ursula von der Leyens expertpanel, vars riktlinjer faktiskt utger sig för att vara recommendations, bör ses som ett litet steg från EU-kommissionens sida att samordna även riskhantering och kommunikation kring dessa frågor. Det sker med underlag från ECDC men processen styrs från Bryssel.

ECDC:s generaldirektör Andrea Ammon i möte med Folkhälsomyndigheten. Foto: Jessica Gow/TT.

Svår balansgång

Logiken bakom denna ordning, där medlemsstaterna sitter i förarsätet, grundar sig som sagt i EU-fördragen. I denna anda framgår det mellan raderna i ECDC:s underlag att åtgärder i kampen mot coronaviruset noga måste övervägas utefter varje lands sociala, politiska och konstitutionella kontext. Beslut ska underbyggas av vetenskaplig evidens, samtidigt som inget enskilt tillvägagångssätt kan applicerat rakt av i hela EU. Det är en svår balansgång EU-experterna måste vandra.

Klart är dock att denna till synes bortglömda myndighet kan tänkas få en intressant uppgift i att i efterhand sammanställa de nationella erfarenheterna i sviterna av pandemin. Före sars-utbrottet, som ledde till ECDC:s tillkommande, blev den så kallade galna ko-sjukan BSE i mitten av 1990-talet anledningen till att EU-kommissionen fick en hälsokommissionär. Om även nuvarande hälsokris leder till ökade befogenheter på EU-nivå återstår att se. Men förmodligen förblir vi enade i vår olikhet. Det är just detta som är själva hjärtat i EU:s hälsopolitik.